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西安與咸陽的一體化發(fā)展，是西安都市圈破局的基礎(chǔ)條件,，亦是關(guān)鍵之舉,。不過，喊了18年,，西咸一體化的步伐卻依舊緩慢,。面對國內(nèi)其他都市圈如火如荼的建設(shè)，西安都市圈如何跑起來,？
“西安是一個節(jié)奏很慢的城市,。”
9月2日,，西安一名出租車師傅對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者說,，“過去關(guān)中平原糧食收成好，大家都不用太辛勞的討生活,，這個慢節(jié)奏就一直延續(xù)下來,。”但是他話鋒一轉(zhuǎn),，“節(jié)奏慢的城市,，當(dāng)然干啥都不急，你看西咸一體化喊了這么多年,，還是沒干出啥來,。”
何時與咸陽真正實現(xiàn)“一體化”,，共同發(fā)展大西安都市圈,，是當(dāng)?shù)亟?jīng)年未變的熱門話題。如果從2002年兩市簽署《西咸兩市經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化協(xié)議書》算起,，這個話題已經(jīng)火了18年,。
“但18年來，兩個地方除了電話區(qū)號統(tǒng)一外,，很少有地方真正實現(xiàn)了一體化,。”在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪時,，有西安政界人士如是評價,，“大家都說西安是慢節(jié)奏城市，但面對國內(nèi)其他都市圈如火如荼的建設(shè),，西安,、咸陽乃至陜西省,，必須得快起來了?！?
“西安都市圈建設(shè)過程中所遇到的問題，與其他都市圈不同,?！标兾魇∩鐣茖W(xué)院學(xué)術(shù)委員會副主任張寶通對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者稱，“一直以來西安有兩個城墻,，一個是有形的古城墻,，另一個是無形的城墻，以西安為本位的思想,，把西安圈在其中,，無法與其他城市實現(xiàn)真正的融合?！?
西咸一體化18年長跑
西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授林建中稱,，西咸一體化的實質(zhì)是通過建設(shè)以西安、咸陽為核心,、次核心城市的都市圈,，輻射周邊包括寶雞、渭南,、銅川等城市,，從而實現(xiàn)西安都市圈帶動關(guān)中平原城市群，關(guān)中平原城市群帶動陜西乃至西北發(fā)展的格局,。
因此,，西安與咸陽的一體化發(fā)展，是破局的基礎(chǔ)條件,，亦是關(guān)鍵之舉,。早在2000年，便有當(dāng)?shù)貙＜覍W(xué)者呼吁西咸一體化,。
西咸新區(qū)原黨工委書記王軍告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者,，西咸一體化的提出是一個由外及內(nèi)、自下而上的過程,。
2000年,，陜西省內(nèi)有專家便提出了西咸一體化的概念。2002年12月,，這一概念隨著西安與咸陽簽訂《西安市咸陽市經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)議書》而進(jìn)入實操階段,。兩市在當(dāng)時還商定按照“規(guī)劃統(tǒng)籌、交通同網(wǎng),、信息同享,、市場同體,、產(chǎn)業(yè)同步、科教同興,、旅游同線,、環(huán)境同治”的“八同”思路推進(jìn)一體化。
2009年1月,，陜西省發(fā)布《西咸一體化規(guī)劃》,。同年6月，國家批復(fù)的《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》提出“加快推進(jìn)西咸一體化”“建設(shè)大西安,、帶動大關(guān)中,、引領(lǐng)大西北”。
2010年,，一個新區(qū)誕生,，它被寄望于在西安和咸陽一體化過程中發(fā)揮探索和先行兵作用。當(dāng)年2月,，陜西省設(shè)立西咸新區(qū),，提出“省市共建、以市為主”,。2011年6月,，西咸新區(qū)總體規(guī)劃發(fā)布，設(shè)立西咸新區(qū)管委會,，開發(fā)建設(shè)體制調(diào)整為“省市共建,、以省為主”。
2012年12月,，國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》,，提出“推進(jìn)西安咸陽一體化進(jìn)程和西咸新區(qū)建設(shè)”。2014年1月,，獲國務(wù)院批復(fù),，西咸新區(qū)正式成為國家級新區(qū)，也是首個以創(chuàng)新城市發(fā)展方式為主題的國家級新區(qū),。
2016年初,，陜西省“十三五”規(guī)劃提出建立大西安建設(shè)委員會，統(tǒng)籌人口,、產(chǎn)業(yè),、交通、資源等要素,，推進(jìn)西安,、咸陽、西咸新區(qū)規(guī)劃建設(shè)一體化、產(chǎn)業(yè)布局一體化,、行政管理一體化”,。
2018年2月，國家發(fā)展改革委,、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》中明確指出構(gòu)建“一圈一軸三帶”的空間格局,。其中，“一圈”指由西安,、咸陽主城區(qū)及西咸新區(qū)為主組成的大西安都市圈,。
2018年，《大西安2050空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》編制工作正式完成,，其中明確，大西安都市圈將由西安,、咸陽主城區(qū),、西咸新區(qū)為主組成，實施“北跨,、南控,、西進(jìn)、東拓,、中優(yōu)”的空間戰(zhàn)略,。中優(yōu)與西進(jìn)是關(guān)鍵，中優(yōu)是指優(yōu)化西安與咸陽共同組成的中心城區(qū),，西進(jìn)則是指建好西咸新區(qū),，推進(jìn)西咸一體化。
2020年的西安與咸陽兩市的政府工作報告中,，均有“加快西安-咸陽一體化進(jìn)程”的表述,。其中咸陽為“著眼加快西安-咸陽一體化進(jìn)程，與西安市同步做好國土空間規(guī)劃”,。但具體從哪些方面推進(jìn)“一體化”,，卻并無更多表述。
“你如果要問我,，通過哪些指標(biāo)去衡量西咸一體化,，如果做到了2002年提出的‘八同’，就算成功了,?！蓖踯娬f。
但現(xiàn)實情況是,，盡管西安地鐵已經(jīng)延伸至咸陽,，但兩市的“八同”卻鮮有“相同”，這被外界評價為西咸一體化進(jìn)度緩慢，影響了西安都市圈,、關(guān)中城市群的建設(shè),。
西安都市圈還是西咸都市圈？
咸陽曾一度并入西安,，但最終單獨成市,，不過近幾十年的區(qū)劃調(diào)整中，咸陽的不少區(qū)域又被劃給了西安,。
1966年,，咸陽市曾被劃歸西安，西咸兩市實現(xiàn)第一次“行政一體化”,。但5年后,，即1971年咸陽又被劃出，單獨成市,。1983年,，原屬咸陽市管轄的戶縣、周至,、高陵,，又被劃歸西安。
在21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者的采訪中,，咸陽坊間一直有“割咸陽肉而肥西安”之說,，認(rèn)為咸陽是西安做強做大的砝碼，但咸陽如何實現(xiàn)共贏卻并不明朗,。因此,，咸陽與西安在一體化方面一直有分歧。
有分析認(rèn)為,，西咸一體化進(jìn)展緩慢的一個重要原因是缺乏強有力的協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)構(gòu),。一位接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪的地方政界人士稱，其中的分歧在于,，誰來主導(dǎo),。如果是西安主導(dǎo)，咸陽市的利益如何保障,，而且西安對咸陽并沒有法定的管轄權(quán),，所以兩地的合作缺乏制度化的協(xié)作框架和法律保障，導(dǎo)致兩地間的協(xié)調(diào)呈現(xiàn)碎片化的行政分割現(xiàn)象,，西咸一體化的進(jìn)程因此而遲緩,。
這種分歧還體現(xiàn)在陜西省與西安市對于如何建設(shè)都市圈的策略上。
喊了18年的西咸一體化,，最近上了一次當(dāng)?shù)氐摹盁崴选薄?020年6月初,，陜西省出臺的《關(guān)于建設(shè)西安國家中心城市的意見》，其中首次提出了一個名詞“西咸都市圈”。過去,，主流的提法為“大西安都市圈”,。
陜西省的這一提法，在西安和咸陽兩地都引起了激烈的討論,。西安方面有學(xué)者認(rèn)為,，這一提法淡化了西安作為國家中心城市的地位，即都市圈的命名上,，一般以中心城市為主,，如成都都市圈、杭州都市圈,。盡管在其他地區(qū)也不乏蘇錫常都市圈等命名,，但在一個省的范圍內(nèi)，主要的都市圈仍以中心城市來命名,。
恒大研究院在2019年發(fā)布的國內(nèi)24個都市圈GDP排名情況中,，以省會城市命名的都市圈達(dá)到16個，陜西唯一上榜的都市圈為“西安都市圈”,。
目前，咸陽的經(jīng)濟(jì)體量和人口規(guī)模與西安差異巨大,。2019年西安的GDP和常住人口分別為9321.19億元和1020.35萬人,，咸陽則為2195.33億元和435.62萬人。在其他都市圈內(nèi),，咸陽的體量相當(dāng)于都市圈副中心城市,。
而咸陽方面則有學(xué)者認(rèn)為，“西咸都市圈”的提法表明,，該都市圈將有西安和咸陽兩個核心,，“過去一直擔(dān)心的咸陽并入西安，或再無可能”,。
“這也反映了省市兩級政府在如何發(fā)展都市圈方面仍有分歧,。”一位接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪的學(xué)者稱,。
在西安都市圈建設(shè)停滯不前的同時,，其他都市圈卻動作頻頻。
與西安鄰近的成都,，通過撤縣并區(qū)等一系列戰(zhàn)略不斷擴(kuò)張,，其經(jīng)濟(jì)總量亦快速增長。同時,，成都與相鄰的3座城市簽署了一攬子協(xié)議,，提出要在公積金、社保等多方面，實現(xiàn)“同城化”,。而同城化進(jìn)度更快的廣州和佛山,，則已經(jīng)提出了“全域同城化”和“探索建立利益共享的財稅分成機(jī)制”。
王軍認(rèn)為,，在當(dāng)前形勢下,，區(qū)域競爭首先表現(xiàn)在城市群的競爭上，城市群的競爭取決于首位城市之間的競爭,。陜西要實現(xiàn)“追趕超越”,，加快推進(jìn)大西安建設(shè)，提升西安作為首位城市的競爭力,，成為當(dāng)務(wù)之急,。
正是基于這一方面考慮，西咸一體化進(jìn)度的滯緩,，才使得不少當(dāng)?shù)貙W(xué)者喊出“慢節(jié)奏的西安,，需要跑起來”。
建議成立大西安建設(shè)委員會
2009年國家發(fā)改委出臺的《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》提出,，加快推進(jìn)西（安）咸（陽）一體化建設(shè),，著力打造西安國際化大都市。
張寶通稱,，2020年是《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的收官之年,，但西咸一體化并未達(dá)到原先預(yù)計的目標(biāo)。
西安要跑起來,，關(guān)鍵還是要理順目前西咸一體化過程中所存在的問題,。
西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授白永秀對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，西咸一體化存在三個方面問題,。
首先是思路問題,，傳統(tǒng)的一體化的思路是行政一體化，給人感覺西安要吞并咸陽,，讓地方政府有抵觸,，不能將行政一體化作為前提條件。
其次是一體化的路徑問題,，目前西咸不僅未做到產(chǎn)業(yè),、空間一體化，又設(shè)置了西咸新區(qū),?！氨緛硎钦腺Y源，又因此分割了資源,。西咸新區(qū)在很長一段時間內(nèi),，不是西安也不是咸陽,，造成資源分散?！?
最后是方向問題,，“建設(shè)大西安都市圈，不能僅強調(diào)西安和咸陽,，銅川,、渭南都需要與西安一體化發(fā)展”。
王軍亦認(rèn)為,，西咸一體化進(jìn)程的滯緩,，本質(zhì)上的問題是過度糾結(jié)于行政一體化。而實現(xiàn)功能的一體化,，才是最可行的路徑,。此外，與其他都市圈相比,，西安都市圈內(nèi)的縣域經(jīng)濟(jì)競爭力較弱,，且縣城和都市的差距較大，并不利于西安都市圈的發(fā)展,。
王軍建議,，應(yīng)該成立大西安建設(shè)委員會，由陜西省省長牽頭,，西咸兩市的主要領(lǐng)導(dǎo)組成,，統(tǒng)籌整體規(guī)劃，把持續(xù)存在多年的兩市在功能和產(chǎn)業(yè)上的布局分歧解決好,。
兩地的一體化進(jìn)程，是基于所簽署的一系列行政協(xié)議,。但有分析認(rèn)為,，行政協(xié)議在法律上的屬性并不明確，導(dǎo)致雙方的履約情況并沒有基于法律層面的考核機(jī)制,。西安和咸陽兩市的財權(quán)和政權(quán)相互獨立,，基于各自短期利益的考慮，難以在一體化發(fā)展中,，以長期利益為出發(fā)點,，實現(xiàn)真正的合作關(guān)系。
正是因為行之有效的合作機(jī)制的長期缺乏,，使得雙方在一體化進(jìn)程中難以進(jìn)行目標(biāo)考核,。
對此，陜西師范大學(xué)教授李忠民稱之為“政策資源的內(nèi)斂性”,，即一個行政區(qū)域內(nèi),，以行政力量為中心的政策資源對內(nèi)加強和對外排斥的特性,。以咸陽為例，盡管與西安一河之隔,，但由于擔(dān)心被西安“吃掉”,，咸陽曾在過去很長一段時間都不在渭河以南規(guī)劃發(fā)展工業(yè)，而列為蔬菜區(qū),，以此筑成與西安的“隔離帶”,。
西咸新區(qū)在成立后，未充分發(fā)揮其作用,，亦是導(dǎo)致西咸一體化進(jìn)度滯緩的因素,。
王軍表示，在西咸新區(qū)由西安托管之前,，西咸一體化和大西安建設(shè)面臨著三方面困難,。首先是西安、咸陽和西咸新區(qū)三個主體資源分散,、利益分割,。其次是西咸新區(qū)國家級新區(qū)、陜西自貿(mào)區(qū)和西安國家級全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)等國家級品牌的作用沒有充分發(fā)揮,。最后是西咸新區(qū)各組團(tuán)與西安各開發(fā)區(qū)存在產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)競爭,。
2010年底，國務(wù)院頒布的《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》明確要求,，“推進(jìn)西安,、咸陽一體化進(jìn)程和西咸新區(qū)建設(shè)”，在這一背景下,，陜西省把西咸新區(qū)作為大西安建設(shè)的重點和突破口,，編制《西咸新區(qū)總體規(guī)劃》。
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陜西省最初確立的推進(jìn)思路是“省市共建，以市為主”,。陜西省成立了“推進(jìn)西咸新區(qū)建設(shè)委員會辦公室”作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),，指導(dǎo)西安、咸陽兩市的建設(shè),。但這一思路沒有取得理想中的效果,。
后又將西咸辦升級成為實質(zhì)性的副省級西咸新區(qū)管委會，并將西咸新區(qū)的管理體制由前一階段的省市共建,、以市為主,，調(diào)整為省市共建、開發(fā)建設(shè)以省為主的體制,。
西北政法大學(xué)副教授周偉則在一篇文章中指出,，西咸新區(qū)的緩沖和輻射作用沒有完全發(fā)揮,。即原本西咸新區(qū)的建設(shè)，可以起到緩沖西咸一體化的作用,。作為西咸一體化的過渡,，通過西咸新區(qū)的建設(shè)，西安和咸陽兩地政府探索西咸一體化發(fā)展中出現(xiàn)的各種情況和問題,，并進(jìn)行合作解決,，以免直接一體化造成矛盾積累過多、千頭萬緒難以下手的局面,。
“可以說西咸新區(qū)是西咸一體化的重要試驗,，可是西咸新區(qū)直到2017年被西安托管之后才有了起色，因此其緩沖作用和輻射作用沒有完全發(fā)揮,?！敝軅フf。
拆分咸陽之爭
找到了問題所在,，西安都市圈,、西咸一體化又該如何做？
張寶通認(rèn)為,，陜西省應(yīng)該效仿安徽“三分巢湖”的方式“三分咸陽”,，以行政一體化為前提推進(jìn)西咸一體化，做大西安,。
張寶通建議,，把咸陽主城區(qū)、涇陽,、三原,、興平、禮泉劃給西安,。把干旱和半干旱的乾縣,、永壽、武功,、扶風(fēng)、周至,、眉縣劃給楊凌,，將楊凌打造成中國唯一的農(nóng)科型中心城市。把煤炭能源和建材資源富集的旬邑,、淳化,、彬州、長武和富平劃給銅川,，把銅川建設(shè)為渭北的中心城市,。再以西安為中心,，與一小時通勤圈內(nèi)的楊凌、銅川,、渭南構(gòu)建大西安都市圈,。
“安徽把省委省政府遷到了巢湖邊，通過三分巢湖,，做大了省會合肥,，也做強了皖江城市帶?！睆垖毻ㄕf,，“為了加快西咸一體化，不僅可三分咸陽,，也可以將陜西省政府遷到西咸新區(qū),，增加西咸新區(qū)的人口，成為大西安都市圈的新核心,?！?
在陜西省內(nèi)，希望以行政一體化推進(jìn)西安都市圈建設(shè)的聲音,，并不是少數(shù),。
2020年9月1日，作為陜西省政協(xié)委員的西北大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃研究中心主任劉科偉,，在為陜西省“十四五”規(guī)劃的編制工作建言時稱,，建議依據(jù)國家相關(guān)政策，調(diào)整優(yōu)化西安都市圈行政區(qū)劃設(shè)置,，實現(xiàn)西安,、咸陽主城區(qū)和西咸新區(qū)行政區(qū)劃整合，消除核心區(qū)及其與外圍空間協(xié)調(diào)發(fā)展的行政羈絆,。
另一邊,，也有不少反對以行政區(qū)劃合并推進(jìn)一體化進(jìn)程的聲音。
白永秀認(rèn)為,，西咸一體化,，產(chǎn)業(yè)一體化應(yīng)該是基礎(chǔ)。協(xié)同西安,、咸陽,、渭南、銅川等地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,，把部分產(chǎn)業(yè)從西安分離出去,，在周邊城市形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，并且要避免產(chǎn)業(yè)布局過程中的惡性競爭,。
他表示,，體制機(jī)制一體化是保障,，建議陜西省要統(tǒng)一規(guī)劃都市圈內(nèi)各個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施,，并設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金,，統(tǒng)一引導(dǎo)和扶持。
“在西咸一體化的過程中,，合并咸陽是有問題的,，正是行政上的一體化阻礙了西咸一體化進(jìn)程，誰也不要在行政上兼并誰,，經(jīng)濟(jì)一體化,、功能一體化才是可行的路徑?！卑子佬阏f,。
王軍則認(rèn)為，目前將咸陽市整體或咸陽市區(qū)劃入西安的時機(jī)似不成熟,。他的建議是,，通過整合重組現(xiàn)有咸陽市秦都區(qū)、渭城區(qū),，組成新的秦都區(qū),，保證咸陽市市區(qū)主體不作大的調(diào)整。將西咸新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的6個街道（鎮(zhèn)）等地整合成新的渭城區(qū),，作為西安市新的城區(qū),，整體劃入西安市管理。
此外,，依托西咸新區(qū)國家級新區(qū)的大平臺,，對西安市和西咸新區(qū)各板塊的產(chǎn)業(yè)整合，防止無序競爭,，凸顯國家級品牌的集成優(yōu)勢,，以在宏觀層面解決陜西城市群競爭力和大西安建設(shè)的問題，中觀層面解決陜西產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題,，微觀層面解決西咸新區(qū),、自貿(mào)區(qū)和西安全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)等國家級品牌整合的問題。
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責(zé)任編輯：楊亞龍
